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Arbeit im Büro gesund gestalten

Grundwissen
Staatliche Arbeitschutzverwaltung

Autorin: Ulla Wittig-Goetz

Übersicht

  • Die Arbeitsschutzbehörden kontrollieren die Einhaltung von Gesetzen und Verordnungen in den Betrieben.
  • Zudem beraten sie den Arbeitgeber bei der Erfüllung seiner Pflichten.
  • Der Beratungsbedarf dazu hat sich eher erhöht, denn das neue Arbeitsschutzrecht räumt den Betrieben größere Gestaltungsspielräume ein und neue Belastungen prägen den Arbeitsalltag.
  • Auch Betriebs- und Personalräte können für sich die Kompetenz der Arbeitsschutzbehörden nutzen.
  • Die personelle Ausstattung und die Betriebsbesuche der Arbeitsschutzbehörden in den Ländern sind in den letzten Jahren zurückgefahren worden.

  • Für einen wirksamen Gesundheitsschutz der Beschäftigten soll durch die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie  eine verbesserte Zusammenarbeit von Unfallversicherungsträgern und staatlichen Stellen und ein zielorientiertes Handeln sichergestellt werden.

Betrieblicher Arbeitsschutz braucht Aufsicht

Wie eine repräsentative europäische Studie  feststellte (ESENER-Studie 2011, hg. Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz), nennen Unternehmen an zweiter Stelle  - und das am häufigsten in Deutschland – den Druck der Aufsichtsbehörden als treibenden Faktor für die Umsetzung von Arbeitsschutzvorschriften. An erster Stelle steht „Erfüllung gesetzlicher Vorschriften“ – bei den klassischen Gefährdungen wie auch bei den psychosozialen Risiken.

Dort, wo Arbeitsschutzbehörden tätig werden, erfüllen sie also eine wichtige Funktion, denn die Liste der Verstöße, die sie in den Unternehmen feststellen, ist meist lang. Ohne sie würde dem Arbeitsschutz eine tragende Säule fehlen.

Die Aufsichtsbehörden sorgen für den Vollzug der gesetzlichen Arbeitsschutzbestimmungen. Ohne Überwachung und Sanktionierung sinkt die Bereitschaft der betrieblichen Verantwortlichen auf Umsetzung.  Gesetzliche Grundlage ist das Arbeitsschutzgesetz.

Nicht nur staatliches, sondern auch europäisches und internationales Recht fordern „Inspektionen“ in Betrieben. Schon aus dem 1955 von der BRD ratifizierte Übereinkommen 81 der ILO (Internationale Arbeitsorganisation) und aus der 1964 ratifizierten Europäische Sozialcharta läßt sich eine Verpflichtung Deutschlands zu einer wirksamem Aufsicht mit ausreichend Aufsichtspersonen ableiten. Wichtig ist auch das ILO - Übereinkommen 187 „über den Förderungsrahmen für den Arbeitsschutz“, was Deutschland 2010 ratifizierte und sich damit zu wirksamen staatlichen Arbeitsschutzprogrammen ( z.B. „Mechanismen zur Sicherstellung der Einhaltung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, einschließlich Inspektionssystemen“) bekannte.

Arbeitsschutz steht auf zwei Beinen

Das duale Arbeitsschutzsystem in Deutschland stützt sich auf zwei Säulen: zum einen auf die Unfallversicherungsträger, also die Berufsgenossenschaften und Unfallkassen, zum anderen auf die staatliche Arbeitsschutzaufsicht der Länder, das sind die Ämter für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik oder Gewerbeaufsichtsämter.

Aufgabenverteilung zwischen beiden

Die staatlichen Arbeitsschutzämter haben die Aufgabe, branchenübergreifend die betriebliche Umsetzung staatlicher Rechtsvorschriften zu kontrollieren. Dies sind bspw. das Arbeitsschutzgesetz ArbSchG,die Bildschirmarbeitsverordnung, die Lastenhandhabungsverordnung, das Arbeitszeitgesetz, die Gefahrstoffverordnung, das Jugendarbeitsschutzgesetz usw. Da Unternehmen der verschiedensten Wirtschaftsbereiche und Branchen unterschiedliche Risiken für die Gesundheit und Sicherheit der Beschäftigten aufweisen, sorgt die branchenorientierte Ausrichtung der Berufsgenossenschaften dafür, ihre Aktivitäten auf die Erfordernisse der einzelnen Branchen zu konzentrieren. Sie sind deshalb für die Erstellung branchenbezogener Regelungen zuständig und kümmern sich um deren betriebliche Umsetzung.

Bund und Länder

Auf Bundesebene nimmt das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit die Belange des Arbeitsschutzes wahr. In den einzelnen Ländern liegt die Zuständigkeit bei den staatlichen Ämtern für Arbeitsschutz, wobei es unterschiedliche Bezeichnungen gibt. Auch ihre Struktur und Aufgabenwahrnehmung kann sich von Bundesland zu Bundesland unterscheiden.

Möglich ist es den Ländern nach § 22 Absatz 4 ArbSchG ihre Aufgaben zu übertragen: in Schleswig-Holstein an die Unfallkasse Nord oder in Baden-Württemberg auf die kommunale Ebene.

Struktur

Die staatliche Arbeitsschutzaufsicht gliedert sich in den technischen (Gewerbeaufsichtsbeamte, Aufsichtspersonen) und medizinischen Aufsichtsdienst (Gewerbeärzte). Dabei wird zwischen technischem und sozialem (Jugendarbeitsschutz, Mutterschutz, Arbeitszeitgesetz u.a.) Arbeitsschutz unterschieden.

Kernaufgaben: Überwachung und Beratung

Aufgaben der staatlichen Behörden im betrieblichen Arbeitsschutz

Die Kernaufgaben der staatlichen Arbeitsschutzverwaltung sind 

  • Beratung
  • Überwachung und Kontrolle
  • Genehmigung spezieller Anlagen
  • Sanktionen
Zu ihrer Arbeitsweise

Die Aufsichtsbeamten werden entweder von sich aus aktiv oder nach Anforderung von außen. Sie haben jederzeit das Recht, Betriebe unangemeldet und auch nachts  bei Schichtbetrieben zu betreten und zu besichtigen. Es besteht an Anspruch auf Auskunft, Betretung, Überprüfung und Unterstützung durch den Arbeitgeber und die Interessenvertretungen.

Bei Rechtsverstößen können sie Zwangsmittel anwenden und haben ähnliche Rechte wie Polizeibeamte.Die Grundlage dazu stellt das Arbeitsschutzgesetz (§ 21) dar.

Die Überwachung und Kontrolle bezieht sich bspw. auf

  • die Prüfung von Betriebsanlagen, Arbeitsmittel und Schutzausrüstungen
  • die Untersuchung von Arbeitsverfahren und -abläufen
  • die Überprüfung der Qualität der Gefährdungsbeurteilung und der Organisation des betrieblichen Arbeitsschutzes (Erste Hilfe, Arbeitsschutzausschuss, Unterweisungen etc.
  • Messungen z.B. von Gefahrstoffen, Emissionen

Sanktionen umfassen

  • Revisionsschreiben – Auflistung der notwendigen Arbeitsschutzmaßnahmen mit Fristsetzung – nur wenn keine unmittelbare Gefährdung von Beschäftigten vorliegt und sich der Arbeitgeber verständig zeigt
  • Anordnung – Verwaltungsakt mit Anhörung und Rechtsmittelbelehrung
  • Bußgelder bei entsprechenden Tatbeständen parallel zur Vollstreckung nach Ordnungswidrigkeitengesetz
  • Zwangsmaßnahmen wie Zwangsgeld, Stilllegung, kostenpflichtige Ersatzvornahme
  • Strafanzeige – bei Verletzung von Vorschriften mit körperlichen Folgen für Arbeitnehmer oder beharrlicher Missachtung von Anordnungen 

Außerdem erfüllen sie beratende Aufgaben in Unternehmen und Dienststellen der öffentlichen Verwaltungen. Die Grundlage dazu stellt das Arbeitsschutzgesetz (§ 21, Absatz 1) dar. Das bedeutet, dass die Aufsichtspersonen zu einem umfassenden und präventiven Gesundheitsschutz beitragen müssen. Bei Betriebsbesichtigungen erläutern und begründen sie gesetzliche Vorschriften und helfen bei deren Umsetzung in die Praxis. Ihre Ansprechpartner dabei sind Arbeitgeber, Fachkräfte für Arbeitssicherheit, Beschäftigte und Betriebsräte. Die staatlichen Arbeitsschutzbehörden unterstützen Betriebe zudem durch Informationsmaterial.

Die Arbeitsschutzämter beraten den Arbeitgeber bspw. zur

  • menschengerechten Arbeitsgestaltung und Prävention
  • Verhütung arbeitsbedingter Gesundheitsgefahren
  • Organisation des Arbeitsschutzes im Unternehmen

Für die Überprüfung der Arbeitsschutzorganisation, der Gefährdungsbeurteilung und der Beratung bei psychischen Belastungen liegen seit 2011 gemeinsame fachliche Leitlinien – abgestimmt in der Gemeinsame deutsche Arbeitsschutzstrategie – für ein gleichgerichtetes Vorgehen bei Überwachung und Beratung von Staat und die Unfallversicherungsträger in den Betrieben vor.

Aufsichtspersonen müssen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bewahren.

Gewerbeärzte

Für arbeitsmedizinische Fragen sind bei der Gewerbeaufsicht staatliche Gewerbeärzte zuständig. Sie haben neben ihrer Aufsichtsfunktion auch noch die Aufgabe, bei einem Berufskrankheitenverfahren zu Entscheidungen der Berufsgenossenschaft Stellung zu nehmen. Sie können bspw. weitere Ermittlungen zur Erhebung der arbeitsbedingten Krankheitsursachen anregen. Dies muss dann in den Rentenausschüssen oder Widerspruchsstellen, die paritätisch besetzt sind, behandelt werden.

Tipps für Betriebsräte und Personalräte

Auch Betriebs- und Personalräte können von sich aus die fachliche Beratung der Ämter für Arbeitsschutz in Anspruch nehmen. Sie sollten diese nicht nur im Konfliktfall als Kontrollorgan nutzen. Die Aufsichtsbehörden und Betriebs- und Personalräte sind sogar zur Zusammenarbeit verpflichtet. Bei Betriebsbegehungen ist die Interessenvertretung zu beteiligen und über alle Anordnungen zu informieren. 

Das Arbeitsschutzgesetz § 17 sieht auch ein ausdrückliches Recht der Beschäftigten vor, sich an die zuständigen Behörden wenden zu können.

Zur Kooperation gezwungen   

Seit einigen Jahren wird um die Zukunft des zweigleisig organisierten überbetrieblichen Arbeitsschutzes gestritten. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit sowie Arbeitgeberverbände forderten Anfang der 200er Jahre den weitgehenden Abbau der staatlichen Arbeitsschutzaufsicht und die Übertragung der Überwachungsfunktionen auf die Berufsgenossenschaften. Begründet wird diese Forderung nach der letztendlichen Abschaffung des dualen Systems mit der angeblichen "Doppelarbeit" der beiden Akteure.

Auch die Europäische Union hatte die Koordination beider Institutionen von Deutschland angemahnt und sie wird mit der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie seit 2008 praktiziert. Damit wird das duale System erhalten und soll effizienter und wirksamer arbeiten.

Gemäß §§ 20a, 20b und § 21, Absatz 3 Arbeitsschutzgesetz und § 20 Sozialgesetzbuch VII arbeiten die beiden Säulen des Arbeitsschutzsystems, also die Arbeitsschutzaufsicht der Länder und die Unfallversicherungsträger, bei der Überwachung der Betriebe eng zusammen und seit 2008 in der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz und der GDA. Sie sind dazu angehalten, sich gegenseitig über ihre Arbeit zu informieren und sich abzustimmen. Zur Verbesserung dieser Zusammenarbeit gibt es ein Rahmenabkommen und fachliche Leitlinien, die auf www.gda-portal.de veröffentlicht werden.

Neuer Aufsichtstypus und ausreichend Personal erforderlich

Nach Ansicht von Fachleuten sollten die staatlichen Arbeitsschutzbehörden in ihren Überwachungs- und Beratungsstrategien verstärkt zu einer Systemkontrolle übergehen. Das heißt, sie kontrollieren weniger betriebliche Details, sondern sind auf die Verankerung des Arbeitsschutzes in der betrieblichen Organisation orientiert. Teilweise wird dies bereits praktiziert und ist auch durch die Ziele der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie in der Periode 2013-2018 verankert.

Die staatlichen Aufsichtsbehörden sind inzwischen jedoch durch jahrelange Personal- und Mittelkürzungen in ihrer Handlungsfähigkeit stark eingeschränkt. Der Personalabbau zwischen 2002 und 2010 beträgt ca. 25 %, die Zahl der Betriebsbesichtigungen um 40 % (vgl. die Berichterstattung des Bundes). Eine ausreichende Qualität wird damit immer mehr eingeschränkt, der Kontakt mit Betrieben und auch der „Überwachungsdruck“ nimmt ab.

So wundert es nicht, dass ein Bericht des Ausschusses hoher Arbeitsschutz-Aufsichtsbeamter der EU schon 2006 die Qualität der deutschen Arbeitsaufsicht kritisierte:  zu defensive Sanktionen, reaktive Überwachung und auch unzureichende Beteiligung von Betriebs- und Personalräten. Auch die Gewerkschaften fordern deutlichere Sanktionierung und eine breitere Überwachung. Sichtbar wird der Mißstand auch daran, dass die seit 1996 verpflichtende Arbeitschutzbasisaufgabe Gefährdungsbeurteilung der psychischen Belastungen in 2012 nur von eine Drittel der Betriebe umgesetzt wurde.

Der Servicebereich

Rechtsquellen und Normen 

Gesetze und Verordnungen
  • Arbeitsschutzgesetz (ArbschG)
      • § 20a Gemeinsame deutsche Arbeitsschutzstrategie
      • § 20b Nationale Arbeitsschutzkonferenz
      • § 21 Zuständige Behörden, Zusammenwirken mit den Trägern der gesetzlichen Unfallversicherung
      • § 22 Befugnisse der zuständigen Behörden
      • § 23 Betriebliche Daten; Zusammenarbeit mit anderen Behörden; Jahresbericht
      • § 24 Ermächtigung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften 
      • § 25 Bußgeldvorschriften
      • § 26 Strafvorschriften
      • § 17 Abs. 2 Rechte der Beschäftigten (Recht auf Anrufung der zuständigen Behörde unter bestimmten Voraussetzungen)

Literatur  

Zum Einlesen:

Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie GDA: 
Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008 – 2012.
Gemeinsame Arbeitsschutzziele 2013 – 2018.
Rahmenvereinbarung über das Zusammenwirken der staatlichen Arbeitsschutzbehörden der Länder und der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung im Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA).
Infoblatt: Optimierung des dualen Systems
hg. von Geschäftsstelle der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz, Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) Berlin, download unter www.gda-portal.de

Zum Vertiefen:

Rahmenvereinbarung über das Zusammenwirkung von Arbeitsschutzbehörden und Gesetzlicher Unfallversicherung.
hg. von GDA 2014. verfügbar als download unter download-Area  (Mustervereinbarung)  

Leitlinienpapier zur Neuordnung des Vorschriften- und Regelwerks im Arbeitsschutz
hg. von der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie 2011,    download unter www.gda-portal.de 

Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik:
Bußgeldkataloge zur Arbeitsstättenverordnung. LASI LV 56
download unter www.lasi.osha.de

Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie:
GDA-Leitlinie Organisation des betrieblichen Arbeitsschutzes
download unter www.gda-portal.de

Arbeitsschutzregelwerk und Arbeitsschutzaufsicht brauchen stärkere Sanktionsmöglichkeiten.
in: Gute Arbeit - Zeitschrift für Gesundheitsschutz und Arbeitsgestaltung 2/2012, www.gutearbeit-online.de, hg. im Bund-Verlag

Hanns Pauli:
Mehr "Gute Arbeit" durch die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie?
in: Gute Arbeit Jahrbuch 2012, hg. von Schröder/Urban, Frankfurt (Bund Verlag) 2010

SLIC: Ausschuss Hoher Aufsichtsbeamter in Europa (Hrsg.):
Evaluationsbericht über des deutsche Arbeitsaufsichtssystem.
2006, verfügbar als  download (318 kB)

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Letzte Änderung: 20.2.2013

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Rechtsquellen
  • Arbeitsschutz-
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  • Arbeitsschutzregelwerk und Arbeitsschutzaufsicht brauchen stärke Sanktionsmöglichkeiten. 


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