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Expertenwissen
Unfallverhütungsvorschriften - DGUV Vorschriften und Regeln der gesetzlichen Unfallversicherungsträger

Autorin: Regine Rundnagel


Unfallverhütungsvorschriften benennen Schutzziele und branchen- oder verfahrensspezifische Anforderungen an die Sicherheit und den betrieblichen Gesundheitsschutz.
  • Fachliche Grundlagen
  • Möglichkeiten der Interessenvertretungen
  • Rechtliche Grundlagen
Für Schnellleser/innen:
Unfallverhütungsvorschriften, von Berufsgenossenschaften und Unfallkassen erlassen, können nur nach einem festgelegten und durchaus langwierigen Verfahren erlassen werden. Sie sind Rechtsnormen und gelten für Unternehmer und Versicherte. Die Unfallversicherungsträger haben ihr Regelwerk strukturiert. Danach sind die Unfallverhütungsvorschriften – DGUV-Vorschriften rechtsverbindlich. Die DGUV-Regeln erläutern den Stand der Technik. Die DGUV Informationen geben Hinweise und Empfehlungen für die Anwendung und die Berufsgenossenschaftlichen Grundsätze erläutern Verfahrensmaßstäbe.

Fachliche Grundlagen

Verbindliche Vorschriften

Die Unfallversicherungsträger - also Berufsgenossenschaften und Unfallkassen - dürfen als selbstverwaltete Körperschaften des öffentlichen Rechts auf Grundlage des Siebten Buches des Sozialgesetzbuchs (SGB VII § 15) Unfallverhütungsvorschriften als autonomes Recht für ihre Mitgliedsunternehmen erlassen. Sie werden seit der Gründung des gemeinsamen Spitzenverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften und Unfallkassen der öffentlichen Hand – der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung e.V. „DGUV“ - als DGUV-Vorschriften bezeichnet. Bisher waren es die Berufsgenossenschaftlichen Vorschriften BGV oder die GUV-Vorschriften GUV-V im Bereich der Unfallkassen und Gemeindeunfallversicherungen.

Das Bundesarbeitsministerium muss den Erlass einer DGUV-Vorschrift genehmigen. Zudem müssen vorher umfangreiche Abstimmungen erfolgen. Des Weiteren ist ein geregeltes Verfahren zu durchlaufen.

Die Einhaltung der verbindlichen DGUV-Vorschriften in den Unternehmen wird durch die Aufsichtspersonen des jeweils zuständigen Unfallversicherungsträger überwacht. Sie dürfen im Einzelfall Anordnungen zur Durchsetzung ihrer Vorschriften treffen.

Immer weniger Unfallverhütungsvorschriften – staatliche Regeln sind vorrangig

Seit Beginn der 1990er Jahre führte der europäische Harmonisierungsprozess zum Erlass von vielen europäischen Richtlinien zur Gewährleistung des freien Warenverkehrs sowie zur Schaffung von Mindeststandards bei Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Beschäftigten am Arbeitsplatz. In diesem Prozess wurden sicherheitstechnische Anforderungen an Maschinen europaweit geregelt; über 100 deutsche Unfallverhütungsvorschriften mussten zurückgezogen werden. Staatliches Recht trat an deren Stelle.

Alle Beteiligten im Arbeitsschutz, das Bundesarbeitsministerium, die Länder, die Sozialpartner, die Unfallversicherungsträger und die Wirtschaftsverbände von Industrie, Handel und Handwerk haben sich darauf verständigt, dass EU-Richtlinien im Arbeitsschutz grundsätzlich durch staatliches Recht umgesetzt werden. Unfallverhütungsvorschriften werden nur noch erlassen, soweit es zur Konkretisierung oder Ergänzung staatlicher Arbeitsschutzvorschriften unbedingt erforderlich ist.

Bereits 1999 gab es hierzu erste politische Ansätze, 2003 wurde gemeinsam ein Leitlinienpapier „zur künftigen Gestaltung des Vorschriften- und Regelwerkes im Arbeitsschutz“ beschlossen. 2006 verabschiedete die Arbeits- und Sozialministerkonferenz die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie GDA. Darin wurde das Ziel zum Aufbau eines transparenten, schlanken und von Doppelregelungen und Widersprüchen freien Systems der Vorschriften und Regeln verankert. Zentral ist heute die gemeinsame Abstimmung und Kooperation zwischen Staat und selbstverwalteten Unfallversicherungsträgern im dualen System des überbetrieblichen Arbeitsschutzes.

Aus diesem Grund ist die Zahl der Unfallverhütungsvorschriften geringer geworden; es wurden Technische Regeln geschaffen. Die staatlichen Technischen Regeln, beispielsweise für Arbeitsstätten (ASR) oder für Betriebssicherheit (TRBS), haben eine erhebliche Bedeutung zur Realisierung von Sicherheit und Gesundheit im Betrieb, weil sie bei Anwendung den Unternehmen Rechtssicherheit geben. Die Unternehmen können allerdings davon begründet abweichen, mit Nachweis, das gleiche Schutzniveau zu erreichen. Im Gegensatz dazu ist eine konkrete Regelung einer Unfallverhütungsvorschrift eine klare Muss-Vorschrift.

Insgesamt zielt die Optimierung des Regelwerks damit auch auf eine verstärkte Flexibilität und Eigenverantwortung der Unternehmen, diskutiert unter dem Stichwort „Deregulierung“. Zum einen stellt mehr Übersichtlichkeit im Vorschriftenwerk ein Vorteil, insbesondere für kleine Unternehmen dar, zum anderen birgt der Abbau von verbindlichen Vorgaben gerade dort die Gefahr eines Rückgang oder der Uneinheitlichkeit des Schutzniveaus, wo Kompetenzen für die Auswahl der richtigen Arbeitsschutzmaßnahmen nur begrenzt vorhanden sind.

Entstehungsweg einer DGUV Vorschrift (Unfallverhütungsvorschrift)

Eine Unfallverhütungsvorschrift kann nur unter festgelegten Rahmen- und Verfahrensbedingungen erlassen werden. Sie sind im DGUV-Grundsatz 300-001, aktualisiert 2015, (vorher DGUV-Grundsatz 410).
Voraussetzungen für eine UVV
  • zur Prävention geeignet und erforderlich,
  • staatliche Arbeitsschutzvorschriften treffen hierüber keine Regelung,
  • eine Regelung der in der Vorschriften vorgesehenen Maßnahmen in staatlichen Arbeitsschutzvorschriften ist nicht zweckmäßig (zum Beispiel wenn es um eine eng begrenzte branchentypische Gefährdungslage geht)
  • das mit der Vorschrift angestrebte Präventionsziel wird ausnahmsweise nicht durch staatliche Technische Regeln erreicht
Projektbeschreibung und Bedarfsprüfung
Zunächst erstellt ein Sachgebiet des Dachverbandes der Unfallversicherungsträger eine Projektbeschreibung, die dann vom Dachverbandes DGUV geprüft und mit dem Bundesarbeitsministerium und den Ländern abgestimmt wird. Erst jetzt erfolgt der Auftrag des Dachverbandes zur Erstellung des UVV-Entwurfs an das Sachgebiet.
Vorentwurf und Entwurf
Ein Vorentwurf wird erarbeitet und Stellungnahmen von den fachlichen Gremien, interessierten anderen Unfallversicherungsträgern und der Abteilung Sicherheit und Gesundheit der DGUV eingeholt. Daraus entsteht der eigentliche Unfallverhütungsvorschriften-Entwurf mit detaillierter Begründung.

In der nächsten Runde werden wiederum Stellungnahmen von den Mitgliedern des Sachgebietes und des Fachbereichs, von allen anderen Unfallversicherungsträgern und von der Abteilung Sicherheit und Gesundheit der DGUV angefordert.

Mitglieder von Sachgebiet und Fachbereich umfassen immer die mandatierten Vertreter der Unfallversicherungsträger, staatlicher Stellen, der Sozialpartner, Hersteller und Betreiber sowie besondere Sachverständige und Vertreter der betroffenen Branchen. Auf diese Weise wird eine ausreichende Qualität einer Unfallverhütungsvorschrift gewährleistet und die Erfahrung aus der betrieblichen Praxis einbezogen. Sachgebiete und Fachbereiche sind Einrichtungen des Dachverbandes DGUV und werden federführend von einzelnen Unfallversicherungsträgern geleitet. Als Beispiel ist der Fachbereich Verwaltung zu nennen mit den Sachgebieten Beleuchtung, Innenraumklima, Zeitarbeit, Büro, geleitet von der Verwaltungs-Berufsgenossenschaft.
Beschlussreifer Entwurf und Abstimmung mit Ministerium und den Ländern
Der beschlussreife Entwurf liegt vor, wenn alle Unfallversicherungsträger durch Entscheidung in ihren Selbstverwaltungsgremien zustimmen und die Stellungnahmen berücksichtigt sind. Er wird vom Sachgebiet und dem Grundsatzausschuss Prävention beim Vorstand der DGUV verabschiedet.

Das Bundesarbeitsministerium erhält den beschlussreifen Entwurf und holt die Stellungnahmen der zuständigen obersten Verwaltungsbehörden der Länder sowie der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin ein. So ist es im Sozialgesetzbuch VII § 15 geregelt. In einem Abschlussgespräch verständigen sich Ministerium, Länder, die DGUV und der Leiter des Fachbereichs. Der nächste Schritt ist die Vorgenehmigung der Endfassung der Muster-Unfallverhütungsvorschrift durch das Ministerium. Sie muss durch jeden einzelnen Unfallversicherungsträger beschlossen werden.
Beschluss, Genehmigung und Überprüfung
Gültig für die Unternehmen wird die neue oder überarbeitete Unfallverhütungsvorschrift erst durch ihren Beschluss in der paritätisch zusammengesetzten Vertreterversammlung, dem Selbstverwaltungsgremium des Unfallversicherungsträgers. Hier sitzen gewählte Vertreter der Unternehmen und der Versicherten. Die endgültige Genehmigung erteilt dann das Bundesministerium. Mit ihrer Veröffentlichung (in der Regel im Bundesanzeiger) und der Bekanntmachung durch die Unfallversicherungsträger werden die Vorschriften rechtsverbindlich. Die Erstellung einer Unfallverhütungsvorschrift kann mehrere Jahre dauern.

Die Muster- Unfallverhütungsvorschriften müssen vom zuständigen Sachgebiet/Fachbereich im Zusammenwirken mit der DGUV regelmäßig, mindestens alle fünf Jahre, geprüft werden. Hier ist zu klären, ob sie noch dem Stand der Technik, dem Stand der Arbeitsmedizin und Hygiene sowie den sonstigen arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen entsprechen und ob noch Bedarf besteht. Die Überarbeitung oder der Rückzug ist dann unverzüglich einzuleiten.

Gültigkeit und Kontrolle bei Unfallverhütungsvorschriften

Unfallverhütungsvorschriften haben rechtlich den Charakter einer Satzung, die von den gewerblichen Berufsgenossenschaften oder den Unfallkassen im Rahmen der ihnen gesetzlich verliehenen Autonomie erlassen wird.
Gültigkeit
Unfallverhütungsvorschriften sind verbindliche Rechtsnormen und gelten für die Mitglieder (Unternehmer) und Versicherten (Arbeitnehmer) des jeweiligen Unfallversicherungsträgers. Darüber hinaus haben sie auch Gültigkeit für Fremdfirmen, die bei Mitgliedsunternehmen tätig sind. Dies gilt nach § 16 Abs. 2 SGB VII auch für ausländische Unternehmen, die in Deutschland tätig werden, selbst wenn sie hier keinen Firmensitz haben und keiner Berufsgenossenschaft angehören.
Kontrolle
Die Technischen Aufsichtsdienste oder die Aufsichtspersonen der Unfallversicherungsträger überwachen und beraten nach § 17 SGB VII bei der Umsetzung der Unfallverhütungsvorschriften den Unternehmer oder die Versicherten. Sie können dabei Anordnungen aussprechen und in einem Ordnungswidrigkeitsverfahren Bußgelder bis zu 10.000 Euro verhängen. Das ist möglich, wenn die Bestimmung der Unfallverhütungsvorschrift im Ordnungswidrigkeitskatalog aufgenommen ist. Oder wenn die Aufsichtspersonen nach § 17 Abs. 1 Satz 2 SGB VII im Einzelfall anordnen, welche Maßnahmen Unternehmer oder Versicherte zu treffen haben, um ihre Pflichten auf Grund der Unfallverhütungsvorschriften zu erfüllen. Ein Verstoß gegen diese Anordnung stellt gemäß § 209 SGB VII eine Ordnungswidrigkeit dar.
Auslegung mit Durchführungsbestimmungen
Es gibt Anforderungen in den Unfallverhütungsvorschriften, die allgemein formuliert und abstrakt sind und Schutzziele definieren. In den Erläuterungen werden die Vorschriften erläutert und Hinweise auf die Umsetzung in der Praxis gegeben. Eine solche kommentierte Fassung ist zum Beispiel die DGUV Regel 100-001 zur DGUV Vorschrift 1 „Grundsätze der Prävention“.
Information der Unternehmen und Beschäftigten
Zur Bekanntgabe der Unfallverhütungsvorschriften bei ihren Unternehmen sind die Unfallversicherungsträger verpflichtet. Die Unternehmer müssen diese den Beschäftigten zur Kenntnis geben. Das geschieht durch Aushang und im Rahmen der Unterweisungen entsprechend § 12 Arbeitsschutzgesetz.

Neue Systematik des Vorschriften- und Regelwerks

Das Regelwerk der UV-Träger ist durch Nummerierung der Vorschriften strukturiert. Systematisch ist das Regelwerk in Ebenen gegliedert:
  • 1. Unfallverhütungsvorschriften – DGUV-Vorschriften: rechtsverbindlich
  • 2. Regeln der Unfallversicherungsträger – DGUV-Regeln: erläuternd, Stand der Technik,
  • 3. Informationsschriften – DGUV Informationen, Fachinformationen: erläuternd, Hinweise und Empfehlungen für die Anwendung von Regelungen für Branchen und Zielgruppen
  • 4. Grundsätze - Berufsgenossenschaftliche Grundsätze: Verfahrensmaßstäbe, erläuternd
Ergänzend gibt es seit 2016 DGUV Branchenregeln. Es sind zwar DGUV Regeln, nur mit einer anderen, anwenderfreundlichen und branchenbezogenen Ausrichtung.

Eine neue Nummerierung gilt seit 1. Mai 2014. So wird die alte BGI 650 „Bildschirm- und Büroarbeitsplätze - Leitfaden für die Gestaltung“ zur DGUV Information 215-410. 2 steht für Information und 15 für Fachbereich Verwaltung; die Nummer der Schrift wird vom Fachbereich festgelegt. Es sind Empfehlungen ohne Rechtsverbindlichkeit, mit welchen Maßnahmen die Pflichten im Arbeits- und Gesundheitsschutz erfüllt werden sollen.

Nummerierungs-System für DGUV Regelwerke:

1xx-xxx = DGUV-Regeln
2xx-xxx = DGUV-Informationen
3xx-xxx = DGUV-Grundsätze

Zuständige Fachbereiche der DGUV
x01-xxx = Bauwesen
x02-xxx = Bildungseinrichtungen
x03-xxx = Energie, Textil, Elektro, Medienerzeugnisse
x04-xxx = Erste Hilfe
x05-xxx = Feuerwehren, Hilfeleistungen, Brandschutz
x06-xxx = Gesundheit im Betrieb
x07-xxx = Gesundheitsdienst und Wohlfahrtspflege
x08-xxx = Handel und Logistik
x09-xxx = Holz und Metall
x10-xxx = Nahrungsmittel
x11-xxx = Organisation des Arbeitsschutzes
x12-xxx = Persönliche Schutzausrüstungen
x13-xxx = Rohstoffe und chemische Industrie
x14-xxx = Verkehr und Landschaft
x15-xxx = Verwaltung

Eine Transferliste der DGUV erleichtert die Orientierung für den Übergang.

DGUV Regeln und Branchenregeln

DGUV Regeln für Gesundheit und Sicherheit
Die Regeln der Unfallversicherungsträger (DGUV-Regeln) sind allgemein anerkannte Regeln für Sicherheit und Gesundheitsschutz, die den Stand des Arbeitsschutzes beschreiben und auf der Grundlage des Erfahrungswissens der Unfallversicherungsträger die von allen beteiligten Kreisen für erforderlich gehaltene Maßnahmen empfehlen.

Sie werden einem den Unfallverhütungsvorschriften vergleichbaren Entwurfs- und Genehmigungsverfahren unterworfen und von den Selbstverwaltungsgremien der Unfallversicherungsträger verabschiedet. Der Dachverband DGUV, Fach- und Branchenverbände, die Sozialpartner und Fachleute sind im Sachgebiet und Fachbereich an der Aufstellung beteiligt. Das Bundesministerium und der Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik werden informiert.
Branchenregeln als Ergänzung
Branchenregeln sind anwenderfreundliche Instrumente für Unternehmer und andere Akteure für bestimmte gewerbliche Branchen und öffentlichen Einrichtungen. Sie beinhalten für eine Branche den Stand der Technik und arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse, fassen alle wichtigen Informationen verständlich zusammen, beschreiben branchenspezifische Arbeitsverfahren und Arbeitsplätze an praktischen Beispielen und sollen als Ergänzung zu den branchenneutralen staatlichen Technischen Regeln vor allem den Unternehmer in Klein- und Mittelbetrieben unterstützen. Sie sind umfassend ausgerichtet und berücksichtigen auch Maßnahmen der Arbeitsmedizin oder Gesundheitsförderung .

Der Unternehmer soll damit an der Praxis orientierte und wirtschaftlich vertretbare Arbeitsschutzmaßnahmen ergreifen können. Dort, wo es keine Arbeitsschutz- und Unfallverhütungsvorschriften oder staatliche Technische Regeln gibt, zeigen DGUV Regeln Wege auf, wie Arbeitsunfälle, Berufskrankheiten und arbeitsbedingte Gesundheitsgefahren vermieden werden können.

Eine rechtliche Vermutungswirkung (zur Erfüllung der gesetzlichen Schutzziele), wie es für die Umsetzung der staatlichen Technischen Regeln gilt, entsteht bei DGUV Regeln allerdings nicht. Die Anwendung der DGUV Regeln schafft keine Rechtssicherheit.

Bei Umsetzung der Anforderungen der Regeln können Unternehmer, Versicherte und auch Aufsichtspersonen davon ausgehen, dass die Anforderungen der Berufsgenossenschaft oder Unfallkasse im Anwendungsbereich erfüllt sind.

Informationen und Grundsätze der Unfallversicherungsträger

Informationen der Unfallversicherungsträger - Berufsgenossenschaftliche Informationen BGI
Die Informationsschriften der Unfallversicherungsträger, die DGUV Informationen arbeiten arbeitsschutzbezogene Themen auf und enthalten Hinweise und Empfehlungen für bestimmte Branchen, Tätigkeiten, Arbeitsmittel, Zielgruppen etc. Sie erläutern Vorschriften und Regeln und stellen praxisgeeignete Maßnahmen vor. Sie sollen die praktische Anwendung von Regelungen zu einem bestimmten Sachgebiet oder Sachverhalt erleichtern.

Die DGUV Informationen stellen Empfehlungen dar und zeigen den in der Fachwelt anerkannten Weg einer technischen Lösung auf. Ähnliches können auch Fachartikel leisten. Sie sind nicht rechtsverbindlich und lösen keine „Vermutungswirkung“ aus, das heißt bei ihrer Anwendung entsteht keine Rechtssicherheit, dass die gesetzlichen Schutzziele zu Sicherheit und Gesundheit erreicht werden. Sie sind allerdings Teil der gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse.

Im Unterschied zu DGUV Regeln werden DGUV Informationen nicht nach dem Grundsatz 300-001 erstellt. Sie können von Sachgebieten erarbeitet werden und werden nicht durch die Selbstverwaltungsgremien verabschiedet.
Berufsgenossenschaftliche Grundsätze BGG
Unabhängig von dieser Systematik sind die berufsgenossenschaftlichen Grundsätze Maßstäbe in bestimmten Verfahrensfragen, beispielsweise für die Prüfung von technischen Arbeitsmitteln. Sie sind ebenfalls festgelegte Verfahren für die Durchführung von arbeitsmedizinischen Vorsorgeuntersuchungen.

Möglichkeiten der Interessenvertretung

Mitbestimmungsrechte der Interessenvertretung

Nach dem Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) § 87, Abs.1 Nr. 7 stehen Betriebsräten Mitbestimmungsrechte bei „Regelungen über die Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten sowie über den Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften oder der Unfallverhütungsvorschriften" zu. Gleiches gilt für Personalräte nach den Personalvertretungsgesetzen. Mitbestimmung bei Maßnahmen des Arbeits- und Gesundheitsschutzes besteht insbesondere dort, wo die Gesetze, Vorschriften oder eine Unfallverhütungsvorschrift dem Arbeitgeber zur Erfüllung der Schutzziele einen Spielraum lassen und keine eindeutig konkreten Maßnahmen vorschreiben.

Rechtliche Grundlagen

Rechtsquellen

Gesetze und Verordnungen, DGUV – Regelwerke
  • Sozialgesetzbuch, Siebtes Buch (SGB VII): Gesetzliche Unfallversicherung
  • DGUV-Grundsatz 300-001: Fachbereiche und Sachgebiete der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV). Organisation und Aufgaben

Literatur

Heegner, Sabine:
Gesetzliche Unfallversicherung: Strukturen, Leistungen, Selbstverwaltung.
hg. von ver.di, Berlin 2010

Verwandte Themen
  • Unfallversicherungsträger – Berufsgenossenschaft und Unfallkassen
  • DGUV Information 215-410 - Bildschirm- und Büroarbeitsplätze. Leitfaden für die Gestaltung
  • Übersicht über das Arbeitsschutzrecht
  • Normen im Arbeitsschutz

Handlungshilfe 1 - Übersicht Regelwerke der Unfallversicherungsträger DGUV für Bildschirm- und Büroarbeitsplätze

Der Servicebereich

Rechtsquellen und Normen

Gesetze und Verordnungen
  • Sozialgesetzbuch, Siebtes Buch (SGB VII): Gesetzliche Unfallversicherung
  • DGUV-Grundsatz 401

Literatur

Heegner, Sabine:
Gesetzliche Unfallversicherung: Strukturen, Leistungen, Selbstverwaltung.
hg. von ver.di, Berlin 2010

Pieper, Ralf/Vorath, Bernd-Jürgen (Hrsg.)
Handbuch Arbeitsschutz.
Frankfurt (Bund-Verlag), 2. überarbeitete Auflage 2005 

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Letzte Änderung: 26.8.2011

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Rechtsquellen
  • SGB VII § 15 


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Literaturtipps
  • Pieper/Vorath(Hrsg.): Handbuch Arbeitsschutz. Frankfurt 2005 


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